РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
11 ноября 1998 года Тульский областной суд в составе:
председательствующего - Печкиной Г.В.
народных заседателей - Лапкина Н.П. и Гаськовой В.Н.
с участием прокурора - Игнашиной Г.Л.
и адвоката - Двинова Л.А.
при секретаре - Шабаевой Э.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по жалобам
Алисина Николая Юрьевича, Леонова Владимира Петровича, Сошникова
Владимира Федоровича, Ковязина Ивана Александровича о назначении
даты выборов в органы местного самоуправления и по жалобе Бровкина
Владимира Викторовича о признании постановления Тульской областной
Думы от 26 июня 1997 года N 15-315 "О назначении даты выборов
представительных органов местного самоуправления и глав
муниципальных образований в Тульской области" недействительным и
назначении даты выборов в органы местного самоуправления в пос.
Теплом Тульской области,
установил:
Алисин Н.Ю., Сошников В.Ф. и Бровкин В.В. обратились в суд с
жалобами о назначении даты выборов представительного органа
местного самоуправления и главы муниципального образования - пос.
Теплое Тепло-Огаревского района Тульской области.
Кроме того, Бровкин В.В. в своей жалобе просит признать
недействительным и недействующим с момента принятия постановление
Тульской областной Думы от 26.06.1997 года N 15-315 "О назначении
даты выборов представительных органов и глав муниципальных
образований в Тульской области".
Леонов В.П. обратился в суд с жалобой, в которой просил
назначить выборы органов местного самоуправления в дер. Марьино
Горьковской сельской администрации Тепло-Огаревского района. В
судебном заседании Леонов В.П. уточнил свои требования и просит
назначить дату выборов органов местного самоуправления в
Горьковской сельской администрации, куда входит и дер. Марьино.
Ковязин И.А. обратился в суд с жалобой о назначении даты
выборов органов местного самоуправления в пос. Мичуринском
Мичуринской сельской администрации Тепло-Огаревского района
Тульской области. В судебном заседании Ковязин И.А., уточнив свои
требования, просит суд назначить дату выборов органов местного
самоуправления в Мичуринской сельской администрации Тепло-
Огаревского района.
В обоснование заявленных требований заявители сославшись на то,
что на момент обращения их в суд с указанными выше жалобами.
Тульской областной думой не были назначены и проведены выборы
депутатов представительных органов и выборных должностных лиц
местного самоуправления в указанных ими муниципальных
образованиях.
Полномочия органов местного самоуправления осуществляют
назначенные Главой Тепло-Огаревского района главы соответствующих
администраций.
В нарушение Закона РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" Тульской областной Думой на момент вступления
в действие ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от
23.10.1996 не было принято мер к законодательному урегулированию
правоотношений в области местного самоуправления, что исключало
возможность реализации ими конституционного права на участие в
формировании выборным путем органов местного самоуправления
соответствующих муниципальных образований.
При таких обстоятельствах, по мнению заявителей, дата выборов
органов местного самоуправления должна быть определена областным
судом в соответствии с ФЗ "Об обеспечении конституционных прав
граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления".
В судебном заседании заявители и их представитель адвокат
Двинов Л.А. поддержали заявленные требования и настаивали на их
удовлетворении, сославшись на то, что в период обращения их в суд
пос. Теплое, Горьковская и Мичуринская сельские администрации
законодателем были отнесены к числу муниципальных образований.
Упразднение данных муниципальных образований путем объединения в
единое на территории района муниципального образования "Тепло-
Огаревский район" и проведение выборов органов местного
самоуправления в этом муниципальном образовании является
незаконным, поскольку все эти события имели место в период
нахождения их жалоб в производстве суда. А Федеральным законом "О
внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об обеспечении
конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления" от 20 мая 1998 г. установлено, что со дня
приема судом первой инстанции жалобы гражданина о назначении даты
выборов органов местного самоуправления и до вступления решения
суда в законную силу не допускается упразднение, объединение или
преобразование муниципального образования, а также изменение
правового положения муниципального образования. Нормативные
правовые акты и решения, противоречащие этому правилу не имеют
силы и не применяются.
В связи с этим заявители полагают, что у суда имеются все
правовые основания для удовлетворения их требований.
Представитель Тульской областной Думы Мигалина И.В., требования
заявителей не признала по мотиву их незаконности и
необоснованности.
Представитель Администрации Тульской области - Суменков Г.Н.,
также просил отказать заявителям в удовлетворении их требований,
сославшись на их несостоятельность.
Представители главы администрации Суворов И.В. и
представительного органа муниципального образования "Тепло-
Огаревский район" Труфанов Н.И., Павлов Ю.Г. и Наумова Л.В. также
просили отказать заявителям в удовлетворении их жалоб.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав
письменные доказательства, выслушав заключение прокурора Игнашиной
Г.Д., полагавшей жалобы заявителей не подлежащими удовлетворению,
суд считает, что жалобы Алисина Н.Ю., Сошникова В.Ф., Бровкина
В.В., Леонова В.П. и Ковязина И.А. удовлетворению не подлежат по
следующим основаниям.
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации признается ее многонациональный народ, который
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа является
референдум и свободные выборы.
Проведение свободных выборов является исходным принципом
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации признается и
гарантируется (ст. 12 Конституции РФ).
Содержащиеся в Конституции РФ положения о местном
самоуправлении свидетельствуют о том, что установление общих
принципов организации местного самоуправления находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч.
1 ст. 71 Конституции РФ), а поэтому конкретизируются в законах,
принимаемых как Федеральным Собранием Российской Федерации, так и
органами законодательной власти субъектов РФ.
Из изложенного следует, что субъективное право граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления обеспечивается системой конституционно-правовых
норм, в том числе Конституцией Российской Федерации, Федеральными
законами, а также законами и нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации.
Общие принципы организации местного самоуправления закреплены в
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" от
28.08.1995, который наряду с ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан РФ" установил демократические принципы
формирования органов местного самоуправления, то есть выборы
представительных органов и выборных должностных лиц местного
самоуправления на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании.
В силу ст. 58, 59 названного выше ФЗ от 28.08.1995 выборы
представительных органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления должны быть проведены не позднее чем через
шестнадцать месяцев со дня вступления в силу данного Федерального
закона, то есть не позднее 01.01.1997.
Порядок проведения муниципальных выборов должен быть определен
законами субъектов Российской Федерации (ст. 23 ФЗ от 28.08.1995).
В силу сложившейся в Тульской области ситуации, когда Тульская
областная Дума первого созыва из-за отсутствия кворума и истечения
срока полномочий с декабря 1995 года не могла принять законы
области по вопросам местного самоуправления, а Тульская областная
Дума 2 созыва была избрана лишь 19 сентября 1996 года и до
01.01.1997 не успела законодательно урегулировать порядок
проведения выборов органов местного самоуправления, то на
территории области не были проведены и муниципальные выборы в
сроки, установленные ст. 58, 59 ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления".
Учитывая, что право граждан на местное самоуправление должно
осуществляться непрерывно и постоянно и какие-либо обстоятельства
правового или организационного характера не должны этому
препятствовать, то с целью устранения нарушений конституционных
прав граждан избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления федеральным законодателем был принят ФЗ "Об
обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления" от 23.10.1996,
вступивший в силу 04.12.1996.
Согласно ст. 1 данного ФЗ от 23.10.1996 он применяется в шести
случаях. Если не принят закон субъекта Федерации о порядке
проведения муниципальных выборов, если не принят устав
муниципального образования, если отсутствует выборный орган, если
полномочия этих органов осуществляют назначенные должностные лица,
если законом субъекта не установлен порядок образования,
преобразования, упразднения муниципальных образований, если
истекли сроки полномочий выборных органов и должностных лиц
местного самоуправления.
Статьями 2, 3, 4 этого Закона решены вопросы определения
местных территорий, установления сроков и порядка проведения
выборов.
Как видно из материалов дела и установлено судом, в Тульской
области на момент вступления в силу ФЗ от 23.10.1996 не были
приняты законы Тульской области о порядке проведения муниципальных
выборов, о порядке образования, преобразования, упразднения
муниципального образования, не были приняты уставы местных
территорий в Тепло-Огаревском районе, в том числе в пос. Теплом,
Мичуринской и Горьковской сельских администрациях, а также на
указанных территориях отсутствовали выборные органы и полномочия
их органов осуществляли назначенные должностные лица - главы
администраций этих территорий.
Исходя из изложенного, Сошников В.Ф. и Алисин Н.Ю., а
впоследствии и Бровкин В.В. обратились в суд с требованиями о
назначении даты выборов в органы местного самоуправления в пос.
Теплом, Леонов В.П. - в Горьковской сельской администрации, а
Ковязин И.А. - в Мичуринской сельской администрации, полагая, что
указанные территории в силу ст. 2 ФЗ "Об обеспечении
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления" отнесены к муниципальным
образованиям.
Однако определением Тульского областного суда от 27 января 1997
года производство по данному делу было приостановлено до
разрешения Конституционным Судом РФ запроса Тульского областного
суда о проверке конституционности п. 1 ст. 2 ФЗ "Об обеспечении
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления", который подлежал применению при
рассмотрении данного дела и до вступления в законную силу решения
Тульского областного суда от 28 января 1998 года по делу,
возбужденному по заявлению Якублевича Л.Д. о признании
недействительным Постановления Тульской областной Думы от
26.06.1997 N 15-315 "О назначении даты выборов представительных
органов и глав муниципальных образований в Тульской области".
Как видно из справки Тульской областной Думы, объяснений ее
представителя Мигалиной И.В., с момента приостановления
производства по делу и до рассмотрения жалоб заявителей по
существу Тульской областной Думой в пределах ее ведения и
полномочий, предусмотренных ст. 5 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" было принято 4 Закона
Тульской области, обеспечивающих реализацию гражданами области
права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления,
в том числе о порядке проведения муниципальных выборов и о порядке
образования, преобразования, упразднения муниципальных
образований.
Данных обстоятельств не оспаривали в судебном заседании
заявители и их представитель.
Из закона Тульской области "О местном самоуправлении в Тульской
области" от 17.12.1996 (с последующими изменениями от 26.06.1997 и
3.07.1997) следует, что дата первых муниципальных выборов в
муниципальных образованиях области определяется Тульской областной
Думой п. 6 ст. 54 Закона).
Исходя из положений указанного Закона, Тульская областная Дума
приняла постановление от 26.06.1997 N 15-315, которым назначила на
23 ноября 1997 года выборы представительных органов местного
самоуправления и глав муниципальных образований на территориях
муниципальных образований, принявших Уставы.
Правомерность указанных действий Тульской областной Думы
сомнений не вызывает, поскольку они основаны на положениях ст. 12,
130, 32 Конституции РФ, ст. 5, 23 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ", Законах Тульской
области и направлены на осуществление гражданами Тульской области
гарантированного Конституцией РФ права избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, в том числе и заявителями.
Как видно из постановления главы администрации Тепло-
Огаревского района от 12 февраля 1997 года глава администрации
района, рассмотрев итоговый протокол и подписные листы,
представленные инициативной группой по проведению местного
референдума на территории района по принятию Устава муниципального
образования "Тепло-Огаревский район" и исходя из положений ст. 17
Закона Тульской области "О референдуме области и местном
референдуме" от 23.06.1994 (с последующими изменениями от
17.12.1996), назначил всенародное голосование на территории Тепло
- Огаревского района на 23.03.1997 по вопросу: "Принимаете ли Вы
Устав муниципального образования "Тепло - Огаревский район
Тульской области".
Вынесенным на местный референдум Уставом указанного
муниципального образования определялись границы и состав
территории муниципального образования "Тепло-Огаревский район".
В частности, статьей 3 данного Устава предусматривалось, что
муниципальное образование "Тепло-Огаревский район" представляет
собой совокупность поселений, включающих в себя поселок городского
типа Теплое и 19 сельских территорий с входящими в них 112
населенными пунктами, в том числе и такие сельские территории, как
Мичуринская и Горьковская сельские администрации.
Границы территории указанного муниципального образования, в
пределах которого будет осуществляться местное самоуправление,
должны совпадать с административно-территориальными границами
Тепло-Огаревского района.
Из протокола территориальной избирательной комиссии Тепло-
Огаревского района о результатах голосования по проекту Устава
муниципального образования "Тепло-Огаревский район" на территории
Тепло - Огаревского района Тульской области от 24.03.1997
усматривается, что референдум по проекту Устава муниципального
образования "Тепло-Огаревский район" признал состоявшимся, а
вынесенный на референдум проект Устава данного муниципального
образования принятым.
Результаты данного референдума до настоящего времени никем не
оспорены. Таким образом, в процессе всенародного голосования,
имевшего место на территории Тепло-Огаревского района 23 марта
1997 года, население района принятием Устава выразило мнение об
образовании на территории Тепло-Огаревского района единого
муниципального образования "Тепло-Огаревский район".
Принятие такого решения населением не противоречит положениям
ст. 131 Конституции РФ, ст. 12, 13, 8 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ", Закону Тульской области
"О местном самоуправлении в Тульской области", а также принятому
после проведения референдума Закону Тульской области "Об
административно-территориальном и муниципальном устройстве
Тульской области" от 27.11.1997, статьей 14 которого наряду с
другими муниципальными образованиями допускается создание и такого
единого муниципального образования, как район в границах
соответствующего административного района.
Изложенное свидетельствует о том, что на момент принятия
Тульской областной Думой постановления от 26.06.1997 "О назначении
даты выборов представительных органов местного самоуправления и
глав муниципальных образований в Тульской области в Тепло-
Огаревском районе с учетом мнения населения было создано единое
муниципальное образование "Тепло-Огаревский район", принят устав
данного муниципального образования, что давало все основания для
проведения в этом муниципальном образовании выборов органов
местного самоуправления в соответствии с п. 1 названного выше
постановления и Законами Тульской области "О местном
самоуправлении в Тульской области" от 17.12.1996 и "О
муниципальных выборах в Тульской области" от 30.01.1997 (с
последующими изменениями).
Как видно из протоколов муниципальной комиссии Тепло-
Огаревского района, окружных избирательных комиссий, сводных
таблиц и справок, исследованных в судебном заседании в результате
проведенных в Тепло-Огаревском районе выборов 23 ноября 1997 года
был сформирован представительный орган местного самоуправления -
Районное Собрание в количестве 14 депутатов, а во втором туре 7
декабря 1997 года - избран глава данного муниципального
образования.
Выборы органов местного самоуправления в муниципальном
образовании "Тепло-Огаревский район", в которых принимали участие
и сами заявители, признаны состоявшимися и действительными и на
момент рассмотрения данного дела результаты голосования по
формированию указанных органов никем не оспорены, в том числе и
заявителями.
Совокупность вышеприведенных доказательств дает основание
полагать, что воля избирателей Тепло-Огаревского района, как
носителей народовластия, нашла свое выражение в их активном
участии в нефальсифицированных выборах органов местного
самоуправления, проведенных в ноябре - декабре 1997 года с
соблюдением принципов всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании. Все это, в свою очередь, позволило с
достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей
Тепло-Огаревского района при формировании органов местного
самоуправления в данном муниципальном образовании и тем самым
убедиться в одобрении ими предпринятых Тульской областной Думой
мер, на обеспечение их конституционных прав избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления в созданном ими едином
муниципальном образовании "Тепло-Огаревский район", куда вошли и
территории пос. Теплое, а также Мичуринской и Горьковской сельских
администраций.
В этой связи территории пос. Теплое, Мичуринской и Горьковской
сельских администраций на момент разрешения требований заявителей
суд не вправе рассматривать как самостоятельные муниципальные
образования, где могут быть назначены муниципальные выборы в
соответствии с ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
При таких обстоятельствах требования Сошникова В.Ф., Алисина
Н.Ю. и Бровкина В.В. о назначении даты выборов в органы местного
самоуправления в пос. Теплом, Леонова - в Горьковской сельской
администрации, Ковязина И.А. - в Мичуринской сельской
администрации, а также требования Бровкина В.В. о признании
недействительным постановления Тульской областной Думы от
26.06.1997 N 15\315, нельзя признать состоятельными, в связи с чем
их жалобы удовлетворению не подлежат.
Доводы заявителей и их представителя о том, что они обратились
в суд с требованиями о назначении даты выборов в органы местного
самоуправления в названных выше муниципальных образованиях в
декабре 1996 г. - январе 1997 г. в соответствии с ФЗ "Об
обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления", а поэтому с момента
возбуждения дела по их жалобам и до вступления решения по данному
делу в законную силу не допускается упразднение, объединение,
преобразование муниципальных образований, изменение их территорий
или границ, правового положения муниципальных образований и их
органов, не могут служить поводом к удовлетворению их требований.
Как следует из содержания ФЗ "Об обеспечении конституционных
прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления", нормы данного закона применяются в целях защиты
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления лишь в части, не урегулированной
законами субъекта Российской Федерации.
Это свидетельствует о том, что названный выше Федеральный Закон
от 23.10.1996 допускал самостоятельное законодательное
регулирование субъектом Федерации отнесенных к его компетенции
вопросов местного самоуправления, в том числе и по установлению и
изменению границ муниципальных образований, с учетом положений
Конституции РФ и ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" и не содержал каких-либо временных
ограничений в этой части.
Указанный вывод вытекает и из текста Постановления
Конституционного Суда РФ от 3.11.1997 по делу о проверке
конституционности п. 1 ст. 2 ФЗ "Об обеспечении конституционных
прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда.
Положения же ст. 6 в редакции ФЗ "О внесении изменений и
дополнений в ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от
22.06.1998 установившим указанные заявителями ограничения, не
могут быть распространены на данные правоотношения, поскольку
события, связанные с созданием на территории Тепло-Огаревского
района единого муниципального образования "Тепло-Огаревский
район", принятие его Устава, назначением и проведением в нем
выборов органов местного самоуправления имели место в 1997 году,
то есть до вступления в законную силу Федерального Закона от
22.06.1998, который обратной силы не имеет, а также до
рассмотрения судом данного дела.
Таким образом, суд считает, что при создании муниципального
образования "Тепло - Огаревский район" и формировании его органов
нарушений прав и свобод человека, провозглашенных Конституцией РФ,
а также общепризнанными актами международного права, в том числе
Всеобщей декларацией прав человека 1948 года, международным пактом
о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейской
конвенцией "О защите прав человека и основных свобод", допущено не
было, в том числе и каждого из заявителей.
По указанным выше мотивам суд не усматривает оснований к
удовлетворению жалоб Сошникова В.Ф., Алисина Н.Ю., Леонова В.П.,
Ковязина И.А. и Бровкина В.В.
Руководствуясь ст. 191 - 197 ГПК РСФСР, суд
решил:
Алисину Николаю Юрьевичу, Леонову Владимиру Петровичу,
Сошникову Владимиру Федоровичу, Ковязину Ивану Александровичу,
Бровкину Владимиру Викторовичу в удовлетворении жалоб
отказать.
Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в Верховный
Суд Российской Федерации через Тульский областной суд в течение 10
дней после вынесения судом решения в окончательной форме.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ - ПЕЧКИНА Г.Л. ЗАСЕДАТЕЛИ - ЛАПКИН Н.П.
ГАСЬКОВА В.Н.
|
